Hướng tháo gỡ cho vấn đề Biển Đông

Tác giả/ hiệu đính: David Brown

Người dịch: Huỳnh Anh

14/11/2012- Người ta đã từng rất kỳ vọng rằng Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) sẽ tạo được một bức tường thành vững chắc, có khả năng ngăn chặn sự bành trướng của Trung Quốc xuống các vùng biển trong khu vực Đông Nam Á. Và họ cũng đã từng nghĩ rằng để chuẩn bị ứng phó với tuyên bố chủ quyền “không thể bác bỏ” của Trung Quốc đối với các “vùng biển liên quan” mà có vẻ vươn tới tận sát vách Singapore, các nước ASEAN sẽ cùng thống nhất được một lợi ích chung, và vạch ra được một kênh mà các cường quốc ngoài khu vực như Nhật Bản, Úc, Ấn Độ và đặc biệt là Hoa Kỳ, có thể can thiệp giúp đỡ.

Tuy nhiên, cơ chế hoạt động dựa trên nguyên tắc đồng thuận và đối thoại không đối đầu của ASEAN lại là một lỗ hổng chết người trong trường hợp này. Bốn trong mười quốc gia thành viên – Lào, Campuchia, Thái Lan và Myanmar – một mực đặt ưu tiên cho việc duy trì mối quan hệ song phương nồng ấm với Trung Quốc lên trên sự thống nhất của khối ASEAN. Bởi sự chia rẽ nội bộ này, các thành viên ASEAN đã phải hội đàm không ngừng nghỉ, nhằm đi đến một kế hoạch khung có khả năng đáp ứng các đòi hỏi của Bắc Kinh ở mức tối thiểu.

Trong khi đó, họ lại không nhận được nhiều sự hợp tác từ phía Bắc Kinh. Trung Quốc lẩn tránh mọi đề xuất của ASEAN nhằm thiết lập một cơ chế kiểm soát xung đột, bao gồm cả bản dự thảo Bộ Quy tắc Ứng xử trên Biển Đông. Bắc Kinh không đồng ý với việc đem các tuyên bố chủ quyền chồng lấn ra nhờ trọng tài quốc tế phân xử hay ngay cả việc đàm phán đa phương. Họ cũng chẳng thèm làm rõ phạm vi tuyên bố chủ quyền của mình ở Biển Đông. Và bởi lẽ đó, suốt hai thập kỷ qua, đã bao lần ASEAN nhóm họp để rồi chẳng làm nên trò trống gì.

Bốn trên tổng số mười nước ASEAN đang trực tiếp ở tuyến đầu của cuộc tranh chấp này. Malaysia, Brunei, Philippines và Việt Nam tuyên bố chủ quyền đối với toàn bộ hoặc một phần quần đảo Trường Sa, bao gồm một loạt rặng san hô, bãi đá và các hòn đảo nhỏ nằm rải rác khắp khu vực phía nam của Biển Đông. Việc kiểm soát các hòn đảo và bãi đá này lại dẫn đến các tuyên bố chủ quyền đối với các vùng biển xung quanh. Ngoài ra, hai nước Việt Nam và Philippines còn tuyên bố chủ quyền đối với một số đảo nhỏ và rặng san hô nằm về phía bắc quần đảo này, gần về phía Trung Quốc.

Đối với Hà Nội, họ tuyên bố chủ quyền đối với quần đảo Hoàng Sa, nằm giữa khu vực miền Trung Việt Nam và đảo Hải Nam của Trung Quốc. Bắc Kinh đã đánh chiếm quần đảo này từ tay chế độ Việt Nam Cộng hòa đang trên đà sụp đổ hồi năm 1974. Đó cũng là nơi mà hồi đầu năm nay, Bắc Kinh đã bày bố lớp vỏ cho cái mà họ gọi là thành phố Tam Sa với địa hạt bao trùm lên toàn bộ các tuyên bố chủ quyền rất bành trướng của Trung Quốc ở khu vực Biển Đông. Còn đối với Manila, họ tuyên bố chủ quyền đối với bãi cạn Scarborough, một ngư trường ngoài khơi trù phú nằm cách Luzon, hòn đảo chính của Philippines, chỉ khoảng 200 km. Đây là nơi mà hồi tháng tư vừa qua Philippines đã phải đối mặt với các tàu tuần duyên của Trung Quốc, và rồi phải rút lui trong thế bất lợi.

Bởi vậy, không có gì phải ngạc nhiên khi Việt Nam và Philippines là hai nước tích cực nhất trong việc tìm kiếm một giải pháp triệt để nhằm đối phó với tham vọng của Trung Quốc muốn đạt được bá quyền trên vùng biển kéo dài gần 2.000 km về phía nam của đảo Hải Nam. Việc Manila và Hà Nội nóng lòng lôi kéo sức mạnh hải quân Hoa Kỳ vào cuộc tranh chấp này, đã khiến cho một số nước ASEAN anh em của họ cảm thấy khó chịu.

Ngược lại, Malaysia và Brunei luôn giữ một thái độ mềm mỏng hơn. Họ đã tự phân định tranh chấp với nhau và với Việt Nam, dựa trên các nội dung quy định trong Công ước Quốc tế về Luật Biển của Liên Hiệp Quốc (UNCLOS) và theo tập quán quốc tế. Cả hai nước để mặc Việt Nam và Philippines tự bảo vệ các tuyên bố chủ quyền của mình ở khu vực phía bắc Biển Đông. Mặc dù không phải là nước cờ cao thượng cho lắm, nhưng cả Kuala Lumpur và Bandar Seri Begawan đều có vẻ hy vọng rằng tham vọng bành trướng của Trung Quốc sẽ được thỏa mãn trước khi nó lan tới vùng biển mà hai nước này tuyên bố chủ quyền, bất chấp ngày càng nhiều bằng chứng cho thấy điều ngược lại.

Indonesia và Singapore cùng có chung lợi ích trong việc ngăn Trung Quốc theo đuổi các tuyên bố chủ quyền bành trướng của họ. Vùng biển nằm trong đường chín đoạn gây tranh cãi của Trung Quốc chồng lấn lên vùng đặc quyền kinh tế của Indonesia ở gần quần đảo Natuna. Jakarta và Singapore cho đến nay đã nổi lên như là hai nước hậu thuẫn chính cho một “giải pháp ASEAN”, trong đó Singapore, như thường lệ, công khai chấp nhận vai trò lãnh đạo của Indonesia.

Mặc dù tuyên bố sẵn sàng đàm phán tranh chấp song phương với từng nước, nhưng Trung Quốc chẳng mảy may từ bỏ tuyên bố về quyền chủ quyền lịch sử của mình đối với vùng biển nằm trong đường chín đoạn. Như vậy, Bắc Kinh đang khẳng định quyền sở hữu đối với các nguồn tài nguyên biển nằm trong khu vực chiếm hơn 85% diện tích Biển Đông, bất chấp quy định của Công ước rằng tất cả các quốc gia có đặc quyền về kinh tế đối với phạm vi vùng biển cách bờ của họ 200 hải lý, hoặc xa hơn nếu thềm lục địa của họ rộng hơn, trừ khi nó tiếp giáp với vùng đặc quyền kinh tế của một quốc gia khác. Trung Quốc đã liên tục bác bỏ các quy định của Công ước, bằng cách tuyên bố rằng các nhà hàng hải và ngư dân của Trung Quốc đã ngược xuôi khắp vùng biển này từ thời xa xưa.

Tất cả các quốc gia tranh chấp đều có thể viện dẫn đến các bằng chứng lịch sử để lý giải cho các yêu sách của mình. Từ hàng nghìn năm nay, Biển Đông vẫn luôn là một khu chợ chung của cả khu vực. Việt Nam có thể trưng ra hàng đống bản đồ và chiếu dụ từ thế kỷ 18, thể hiện mối lợi ích trong việc tuyên bố chủ quyền đối với các hòn đảo trên Biển Đông một cách còn nhất quán hơn nhiều so với Trung Quốc. Cũng như ở Trung Quốc, những tài liệu cũ đã ố vàng đó lại góp phần khơi dậy ngọn lửa của chủ nghĩa dân tộc.

Tuy nhiên, tranh cãi dựa trên các bằng chứng lịch sử sẽ không thể đưa các nước tới lối thoát khỏi mớ bòng bong các tuyên bố chồng lấn này, trừ khi chúng được hậu thuẫn bởi một thế lực không thể gạt bỏ được – như ít nhất là có nhân vật nào đó bên phía Trung Quốc tin tưởng. Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc Dương Khiết Trì đã từng có một tuyên bố gây xôn xao tại một cuộc họp vào tháng 8 năm 2010 do ASEAN chủ trì rằng “Trung Quốc là một nước lớn, còn các nước khác chỉ là những nước nhỏ, và đó là sự thật”.

Biển Đông dậy sóng

Từ vài năm nay, những triển vọng về một đột phá ngoại giao lại dấy lên mỗi khi bước vào những tháng mùa thu, khi mà Biển Đông phải dồn dập hứng chịu những cơn bão. Và cứ mỗi khi các cơn bão lắng dịu đi, thì các động thái khiêu khích của Bắc Kinh lại càng nhân lên gấp bội, đặc biệt tập trung vào việc quấy nhiễu, bắt bớ các ngư dân Việt Nam và Philippines, trong khi hăm dọa, xua đuổi các công ty năng lượng có ý muốn thăm dò nguồn dầu khí dưới biển do Hà Nội hoặc Manila cấp phép.

Bắc Kinh dựa vào hàng trăm tàu “hải giám” và “ngư chính” có vũ trang để mở rộng tầm kiểm soát của mình, trong khi hải quân Trung Quốc cũng đang được đầu tư phát triển tiềm lực từng ngày. Chẳng đáng phải ngạc nhiên khi Việt Nam, Malaysia, Indonesia và Singapore đã khẩn trương tăng tốc, củng cố tiềm lực không quân và hải quân của mình. Philippines là nước chậm chân trong cuộc đua này, nên mặc dù Manila đã có đôi chút chuẩn bị sau khi bị lôi kéo đột ngột vào những lần va chạm gần đây với Trung Quốc, các lực lượng của họ vẫn ở trong tình trạng đặc biệt lép vế.

Chính triển vọng nắm được nguồn dầu mỏ và khí đốt dồi dào dưới lòng Biển Đông, cộng với việc bị dồn nén từ sự miệt thị của các quốc gia khác từ bấy lâu nay, đã khiến Trung Quốc quyết tâm ôm trọn Biển Đông vào tầm kiểm soát của mình. Thực tế những cuộc hội đàm của các quốc gia ASEAN đã thất bại trong việc tìm ra lối thoát cho cuộc khủng hoảng đang leo thang, cùng với việc Trung Quốc áp dụng chiến lược “vừa đàm vừa đoạt” không chùn bước, và hệ quả là Hoa Kỳ nhúng tay vào một mớ các tranh chấp này đã khiến cho giới chuyên gia trở nên gần như tuyệt vọng.

Những suy tính về các kịch bản có thể xảy ra về vị thế của Trung Quốc trong trường hợp họ, một nước Trung Quốc mang đậm tư tưởng phục thù, giành thắng lợi trong cuộc tranh chấp hiện nay đã khiến cho Hoa Kỳ phải bận tâm. Washington không muốn động thủ và vẫn còn chưa rõ xem liệu Hoa Kỳ sẽ ứng phó ra sao trong trường hợp Việt Nam, Philippines hay thậm chí Singapore bị rơi vào tầm ảnh hưởng của Trung Quốc. Tuy nhiên, ít ai nghi ngờ quyết tâm của Hoa Kỳ muốn ngăn chặn Bắc Kinh kiểm soát toàn bộ tuyến hàng hải đi qua Biển Đông.

Nếu không phải là ASEAN chủ động đứng ra đương đầu, thì còn ai ra thay thế họ đây? Hoa Kỳ và các nước khác trên thế giới cần một lý lẽ đủ mạnh để biện minh cho một cuộc can thiệp bền vững và có hiệu quả. Gần đây, đã quá chán ngấy với con ngáo ộp “vũ khí hủy diệt hàng loạt” tại Irắc, công chúng Mỹ tỏ ra e dè trước một cuộc phiêu lưu quân sự tiếp theo. Còn Nhật Bản thì vốn đã luôn e dè với việc phô trương sức mạnh của mình. Nếu các quốc gia Đông Nam Á quanh vùng biển này muốn Hoa Kỳ và các đồng minh hỗ trợ nhiều hơn là những lời tuyên bố giữ vững tự do hàng hải ở Biển Đông, thì họ phải chứng tỏ rõ được rằng họ cần và đáng nhận được sự trợ giúp.

Nhiều người trong giới chính sách quốc tế ở phương Tây tin rằng Hoa Kỳ nên làm bạn với một “Trung Quốc đang trỗi dậy”. Những căng thẳng đang leo thang tại Biển Đông là một mối đe dọa cho viễn cảnh của họ về một cộng đồng các nước Thái Bình Dương hòa bình và thịnh vượng. Một số chuyên gia ngoại giao này có vẻ sẵn sàng nhường lại một khu vực ảnh hưởng cho Trung Quốc – chẳng hạn như ASEAN – và họ sẽ không đứng ra bênh vực bên nào trong các tranh chấp này. Nhiều “chiến lược gia” phương Tây vẫn còn đàm luận về các cuộc đối đầu này như thể tất cả các bên đều có lỗi như nhau.

Tuy nhiên, quan niệm đó có thể thay đổi — chỉ cần các nước Brunei, Malaysia, Philippines và Việt Nam thảo luận và đi đến một chỗ đứng chung. Họ có thể thực hiện điều này được bằng cách khoanh vùng lại, nếu không phải là dàn xếp ổn thỏa, các tuyên bố chủ quyền chồng chéo giữa họ với nhau, thông qua việc áp dụng các quy định trong Công ước về Luật Biển và các quy định khác trong công pháp quốc tế. Họ cũng có thể cam kết sẽ dựa vào trọng tài quốc tế phân xử cho các tranh chấp còn lại. Các nước không có tranh chấp như Indonesia và Singapore có thể đứng đằng sau hỗ trợ cho quá trình dàn xếp này của các nước ASEAN.

Kết quả có thể thấy ngay được đó là việc phân định rõ các vùng tranh chấp chồng lấn hiện nay của bốn nước đối với các hòn đảo, rặng san hô và bãi đá ở quần đảo Trường Sa. Họ có thể ngắm tới việc thỏa thuận các “giới hạn lãnh hải” mà các hòn đảo, bãi đá này tạo ra, và nhờ đó khoanh vùng địa lý các khu vực còn tranh chấp. Điều này lại giúp tiếp tục phân định rõ quyền kiểm soát đối với các khu vực biển lân cận.

Đối với các tranh chấp bên ngoài quần đảo Trường Sa, lấy lại được một chút lợi ích trên bàn đàm phán còn hơn là chẳng thu lại được gì. Bởi lẽ, Trung Quốc đã kiểm soát quần đảo Hoàng Sa được gần bốn thập kỷ, và giờ đây lại tỏ rõ quyết tâm chiếm giữ cả bãi cạn Scarborough. Cho đến thời điểm này, việc Việt Nam và Philippines giành lại được hai khu vực đó dựa vào các tuyên bố chủ quyền lịch sử dường như là điều hoang tưởng.

Hướng giải pháp thực tế hơn là đấu tranh buộc Trung Quốc phải chấp nhận vùng đặc quyền kinh tế quy định trong Công ước về Luật Biển, mà theo đó Việt Nam có thể lấy lại được một phần phía tây quần đảo Hoàng Sa còn Philippines thì sẽ lấy lại được bãi cạn Scarborough. Nếu căn cứ vào đó thì Malaysia, Brunei, Indonesia và Singapore sẽ dễ dàng đứng sau hậu thuẫn hơn, cho dù là họ đã ngần ngại ủng hộ việc đấu tranh thông qua bằng chứng về chủ quyền lịch sử.

Những bước đi này, có lẽ sẽ đạt đến sau một vài tháng đàm phán quyết liệt và kín đáo, sẽ giúp kiến tạo nền móng cho một giải pháp hòa bình cho chuỗi các sự kiện mà nay đã hiện rõ là một cuộc khủng hoảng. Nó cũng giúp cho Hoa Kỳ và đồng minh có được một lý do thích đáng để tích cực hỗ trợ, và thậm chí là can thiệp quân sự – nếu tình hình thực sự leo thang đến mức đó.

Hành trang lịch sử

Trung Quốc, một khi có ban lãnh đạo mới cho vài năm tới đây, có thể sẽ tìm cách thoái lui khỏi thế đối đầu hiện nay. Các phát ngôn viên của Trung Quốc đôi lần đã nhắc tới việc nên giải quyết các tranh chấp dựa trên luật pháp quốc tế, và trong khi chưa giải quyết xong vấn đề tranh chấp yêu sách, các thỏa thuận về khai thác chung các nguồn tài nguyên của Biển Đông sẽ góp phần xoa dịu căng thẳng.

Tuy nhiên, sẽ không dễ dàng để Trung Quốc từ bỏ các tuyên bố về chủ quyền lịch sử của mình. Việc từ bỏ đó là điều không thể, trừ phi Việt Nam cũng làm vậy – nghĩa là, trừ khi Việt Nam cũng đồng ý phân định chủ quyền lãnh hải chỉ dựa trên Công ước về Luật Biển và các nguyên tắc liên quan khác theo công pháp quốc tế.

Giống như Trung Quốc, Việt Nam đầu tư rất nhiều nỗ lực cho việc đấu tranh dựa trên chứng cứ lịch sử. Trên thực tế, nhiều học giả độc lập cho rằng nếu dựa trên các chứng cứ lịch sử thì tuyên bố chủ quyền của Việt Nam đối với quần đảo tranh chấp có sức nặng hơn. Sẽ không dễ dàng đối với Việt Nam khi phải gác lại chuyện lịch sử, bởi dù sao, Việt Nam cũng là một quốc gia đã gây dựng bản sắc của mình một phần từ việc liên tiếp đánh bại các cuộc xâm lăng của Trung Quốc từ năm 938. Và vì vậy, trừ khi hai cựu thù truyền kiếp bất cân xứng này có thể vượt lên trên bóng ma của lịch sử, thì có rất ít cơ hội để đi đến một cái kết êm đẹp cho cuộc khủng hoảng tại Biển Đông hiện nay.

Một số ý kiến cho rằng phủ nhận các tuyên bố về chủ quyền lịch sử của Trung Quốc và đề xuất giải pháp cùng đàm phán dựa trên các cơ sở pháp lý phù hợp sẽ chỉ khiến cho siêu cường đang trỗi dậy này nổi giận. Tuy nhiên, khó có thể hình dung việc nhượng bộ trước những tham vọng của Trung Quốc lại có thể đem lại một kết quả tốt đẹp hơn.

Vẫn còn một kịch bản có nhiều triển vọng. Đó là, nhận thấy rằng họ không còn nhiều thời gian, bốn nước ASEAN tham gia tranh chấp sẽ tự dàn xếp chủ quyền lãnh hải của họ dựa trên các cơ sở pháp lý liên quan. Được Indonesia và Singapore – nếu không phải là cả khối ASEAN – hậu thuẫn, họ sẽ có thể tuyên bố sẵn sàng bước vào đàm phán với Trung Quốc với cùng một tiếng nói chung. Và thay vì phủ nhận các thành quả đàm phán đã đạt được của các nước hay một mực chỉ đồng ý đàm phán song phương, Trung Quốc chấp nhận bước vào tiến trình đàm phán. Theo kịch bản này, một thỏa thuận sẽ sớm đạt được, trong đó thừa nhận chủ quyền của Trung Quốc đối với một phần lớn quần đảo Hoàng Sa, và một vài đảo lẻ tẻ ở Trường Sa.

Các bên sau đó sẽ quay sang thảo luận đến các vấn đề liên quan, ví dụ như một Bộ Quy tắc Ứng xử. Tài liệu này sẽ khác xa so với Bộ Quy tắc Ứng xử mờ nhạt mà ASEAN đã từng vạch ra trước đây. Nó sẽ là một tài liệu có sức nặng, khẳng định các phương án dàn xếp chủ quyền kể trên. Và rồi, việc cùng khai thác các nguồn tài nguyên năng lượng có thể sẽ giúp quy tụ những nền tảng cho một tương lai ổn định, hợp tác ở khu vực Biển Đông. Các bên cũng có thể sẽ đồng ý “mở cửa” chào đón các quốc gia quanh vùng với điều kiên họ ứng xử có trách nhiệm.

Nói cách khác, bất kỳ cơ chế giám sát, quản lý khu vực Biển Đông nào muốn thành công đều phải đảm bảo quyền tiếp cận bình đẳng tới các nguồn tài nguyên biển cho các doanh nghiệp của Trung Quốc. Các nước quanh vùng phải chào đón và tạo điều kiện cho các dự án đầu tư và hợp tác của Trung Quốc, bao gồm cả việc cấp phép cho các công ty Trung Quốc khai thác các nguồn tài nguyên hyđrôcácbon. Việc đánh bắt hải sản có thể được các bên cùng quản lý và thực hiện một cách bền vững, trong khi tổ chức các cuộc tuần tra chung để bảo đảm rằng các quy định được tuân thủ nghiêm túc. Cuối cùng, các nước quanh vùng và các cường quốc hàng hải có thể đàm phán các quy tắc nhằm quản lý các tuyến đường, hệ thống báo hiệu, và quyền lưu thông hàng hải trong vùng Biển Đông.

Có thể sẽ có ai đó phản đối kịch bản tươi sáng này với lý lẽ nó có thể làm đổ vỡ các nguyên tắc về tổ chức và thông lệ về lãnh đạo vốn là hiện thân cho thứ được gọi là “Con Đường ASEAN”. Nhưng trong trường hợp này, chúng ta cần thừa nhận rằng ASEAN không thể giải quyết vấn đề dựa trên nguyên tắc đồng thuận. Nhìn vào thực tế đó, trong bối cảnh các tranh chấp đang ngày một leo thang, chúng ta có thể thấy được rằng, việc một mực cố gắng duy trì tính trung tâm của ASEAN trong vấn đề Biển Đông chỉ càng làm giảm uy tín và hiệu quả của tổ chức mười nước này mà thôi.

David Brown là một cựu quan chức ngoại giao Hoa Kỳ tại Việt Nam. Ông chuyên viết bài về các vấn đề thời sự ở Việt Nam. Liên hệ e-mail: nworbd@gmail.com.