Bản ghi nhớ số 14 về kế hoạch đối phó với các sự cố bất ngờ
Tác giả: Bonnie S. Glaser
Người dịch: Dương Lệ Chi
Tháng 4 năm 2012, Ba Sàm- 09/6/12
Lực lượng bộ binh cơ giới quân khu Tế Nam diễn tập
Giới Thiệu
Nguy cơ xung đột ở biển Hoa Nam (ND: biển Đông) là đáng kể. Trung Quốc, Đài Loan, Việt Nam, Malaysia, Brunei và Philippines có tuyên bố chủ quyền lãnh thổ và quyền tài phán, đặc biệt là quyền khai các thác nguồn dầu khí bao la, có thể có trong khu vực. Tự do hàng hải trong khu vực cũng là vấn đề gây tranh cãi, đặc biệt giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc, về quyền của các tàu quân sự Mỹ hoạt động trong vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý (EEZ) của Trung Quốc. Các căng thẳng này đang hình thành và được định hình do lo ngại ngày càng gia tăng về sự phát triển sức mạnh quân sự của Trung Quốc và ý định của họ trong khu vực. Trung Quốc đã thực hiện việc hiện đại hóa đáng kể lực lượng hải quân bán quân sự, cũng như năng lực hải quân để thực thi các tuyên bố chủ quyền và quyền tài phán bằng vũ lực, nếu cần. Cùng lúc, họ đang phát triển các khả năng sẽ gây nguy hiểm cho lực lượng của Mỹ trong khu vực trong một cuộc xung đột, do đó có khả năng từ chối, không cho Hải quân Hoa Kỳ đi vào khu vực Tây Thái Bình Dương.
Do tầm quan trọng trong mối quan hệ Mỹ – Trung ngày càng gia tăng, và nói chung, ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương đối với nền kinh tế toàn cầu, Hoa Kỳ có mối quan tâm lớn trong việc ngăn chặn bất kỳ một trong các tranh chấp ở biển Đông, biến thành leo thang quân sự.
Các sự cố bất ngờ
Về nhiều sự cố bất ngờ có thể hình dung được, liên quan đến một cuộc xung đột vũ trang ở biển Đông, đặc biệt ba trong số đó, đe dọa lợi ích của Mỹ và có khả năng có thể thúc đẩy Hoa Kỳ sử dụng vũ lực.
Sự cố bất ngờ nguy hiểm và có khả năng xảy ra nhất, là một cuộc đụng độ bắt nguồn từ các hoạt động quân sự của Mỹ trong vùng đặc quyền kinh tế của Trung Quốc, gây ra sự đáp trả bằng vũ trang từ phía Trung Quốc. Hoa Kỳ cho rằng, trong Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển (UNCLOS) hay thông lệ quốc gia, không có chỗ nào phủ nhận quyền của các lực lượng quân sự của tất cả các nước, tiến hành các hoạt động quân sự trong vùng đặc quyền kinh tế mà không thông báo cho một nước ven biển hoặc được sự đồng ý của nước đó. Trung Quốc khẳng định rằng, các hoạt động do thám được thực hiện mà không thông báo trước và không được phép của một nước ven biển là vi phạm luật Trung Quốc và luật pháp quốc tế.
Trung Quốc thường xuyên ngăn chặn các chuyến bay do thám của Mỹ thực hiện trong vùng đặc quyền kinh tế của họ và thường làm như thế một cách hiếu chiến, gia tăng nguy cơ xảy ra tai nạn tương tự như vụ va chạm giữa một máy bay do thám của Mỹ, EP-3, với máy bay chiến đấu F-8 của Trung Quốc hồi tháng 4 năm 2001 gần đảo Hải Nam. Sự cố hàng hải tương tự có thể đã được kích hoạt bởi các tàu Trung Quốc quấy rối một tàu thăm dò của Hải quân Mỹ trong khu vực này, chẳng hạn như sự cố đã xảy ra hồi năm 2009, liên quan đến tàu USNS Impeccable và tàu Victorious USNS.
Việc Trung Quốc gia tăng số lượng lớn tàu ngầm, cũng gia tăng sự nguy hiểm của các sự cố, chẳng hạn như khi một tàu ngầm Trung Quốc va chạm với hệ thống định vị của một tàu khu trục Mỹ hồi tháng 6 năm 2009. Do máy bay trinh sát cũng như các tàu thăm dò đại dương của Mỹ không được trang bị vũ khí, Hoa Kỳ có thể đáp trả lại hành vi nguy hiểm của máy bay hoặc tàu Trung Quốc, bằng cách điều động các [phương tiện] hộ tống có vũ trang. Một tính toán sai lầm hay một sự hiểu lầm lúc đó có thể đưa tới một cuộc đọ súng chết người, dẫn đến sự leo thang quân sự hơn nữa và làm cho một cuộc khủng hoảng chính trị lớn sớm xảy ra. Sự mất lòng tin giữa hai nước Mỹ – Trung gia tăng và việc gia tăng cạnh tranh chiến lược song phương, có thể sẽ khó khăn hơn trong việc giải quyết một cuộc khủng hoảng như thế.
Một sự cố có thể xảy thứ hai liên quan đến cuộc xung đột giữa Trung Quốc và Philippines về nguồn khí đốt thiên nhiên, đặc biệt ở khu vực tranh chấp tại bãi Cỏ Rong (Reed Bank), cách Palawan 80 hải lý. Các tàu khảo sát dầu khí hoạt động ở bãi Cỏ Rong theo hợp đồng, ngày càng bị tàu của Trung Quốc quấy nhiễu. Được biết, Tập đoàn Forum Energy có trụ sở ở Vương quốc Anh, có kế hoạch bắt đầu khai thác dầu khí ở bãi Cỏ Rong trong năm nay, điều này có thể gây ra một phản ứng hiếu chiến của Trung Quốc. Forum Energy là một trong 15 hợp đồng thăm dò mà Manila dự định cấp trong vài năm tới để thăm dò ngoài khơi, gần đảo Palawan. Bãi Cỏ Rong là lằn ranh đỏ cho Philippines, vì vậy sự cố có khả năng xảy ra này, nhanh chóng có thể leo thang thành bạo lực nếu Trung Quốc can thiệp để ngăn chặn khai thác dầu khí.
Hoa Kỳ có thể bị lôi kéo vào một cuộc xung đột giữa Trung Quốc với Philippines do đã ký Hiệp ước Phòng thủ chung với Philippines năm 1951. Hiệp ước đã nêu: “Mỗi bên nhận thấy rằng, một cuộc tấn công vũ trang trong khu vực Thái Bình Dương vào một trong hai nước, sẽ nguy hiểm cho hòa bình và an toàn của chính nước mình và tuyên bố rằng, sẽ hành động để đáp trả những mối nguy hiểm chung, phù hợp với các quy trình lập pháp“. Các quan chức Mỹ nhấn mạnh rằng, Washington không đứng về bên nào trong tranh chấp lãnh thổ ở biển Đông và từ chối bình luận về việc Hoa Kỳ có thể đáp trả sự xâm lược của Trung Quốc trong vùng biển đang tranh chấp như thế nào. Tuy nhiên, có một khoảng cách rõ rệt, tồn tại giữa các quan điểm của Mỹ về nghĩa vụ của Mỹ đối với những kỳ vọng của Manila. Giữa tháng 6 năm 2011, một phát ngôn viên của tổng thống Philippines nói rằng, trong trường hợp có xung đột vũ trang với Trung Quốc, Manila mong muốn Hoa Kỳ sẽ đến để giúp đỡ họ. Phát biểu của các quan chức cao cấp của Mỹ có thể vô tình đã khiến Manila đi đến kết luận rằng, Hoa Kỳ sẽ cung cấp viện trợ quân sự nếu Trung Quốc tấn công các lực lượng của Philippines trong quần đảo Trường Sa đang tranh chấp.
Với việc cải thiện các mối quan hệ chính trị và quân sự giữa Manila và Washington, gồm một thỏa thuận đang chờ đợi để mở rộng hơn nữa cho Hoa Kỳ đi vào các cảng của Philippines và các sân bay Philippines để tiếp nhiên liệu và phục vụ các tàu chiến và máy bay của họ, Hoa Kỳ sẽ gặp rất nhiều rủi ro liên quan đến những sự cố bất ngờ, nếu có xảy ra giữa Trung Quốc với Philippines. [Nếu Mỹ] thất bại trong việc đáp trả, không những sẽ cản trở mối quan hệ của Mỹ với Philippines, mà còn có khả năng làm giảm uy tín của Mỹ trong khu vực với các nước đồng minh và đối tác lớn hơn. Tuy nhiên, quyết định của Mỹ cử các tàu hải quân đến khu vực, sẽ có nguy cơ là một cuộc đối đầu hải quân giữa Mỹ với Trung Quốc.
Tranh chấp giữa Trung Quốc và Việt Nam về khảo sát địa chấn và khai thác dầu khí, cũng có thể kích hoạt một cuộc đụng độ vũ trang cho một sự cố thứ ba có khả năng xảy ra. Trung Quốc đã quấy nhiễu tàu khảo sát dầu khí của Tập đoàn Dầu khí Việt Nam trước đây, trong khi đang thăm dò dầu khí ở vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam. Năm 2011, Hà Nội cáo buộc Trung Quốc đã cố tình cắt đứt cáp của tàu thăm dò dầu khí trong hai trường hợp khác nhau. Mặc dù Việt Nam đã không đáp trả bằng vũ lực, nhưng họ không lùi bước và Hà Nội cam kết tiếp tục nỗ lực khai thác các khu vực mới, bất chấp cảnh báo từ Bắc Kinh. Quan hệ Mỹ-Việt bắt đầu nảy nở có thể khuyến khích Hà Nội đối đầu hơn với Trung Quốc về vấn đề biển Đông.
Hoa Kỳ có thể bị lôi kéo vào một cuộc xung đột giữa Trung Quốc với Việt Nam, mặc dù cuộc xung đột này có khả năng thấp hơn là cuộc đụng độ giữa Trung Quốc với Philippines. Trong một kịch bản về việc Trung Quốc có hành động khiêu khích, Hoa Kỳ có thể có sự lựa chọn gửi các tàu hải quân đến khu vực để cho thấy sự quan tâm của Mỹ đối với hòa bình và ổn định trong khu vực. Việt Nam và có thể là các nước khác, cũng có thể yêu cầu Mỹ giúp đỡ trong các trường hợp như vậy. Nếu Hoa Kỳ tham gia, các hành động tiếp theo của Trung Quốc hoặc tính toán sai lầm giữa các lực lượng hiện tại, có thể dẫn đến một cuộc đọ súng.
Một kịch bản khác có khả năng xảy ra, đó là một cuộc tấn công của Trung Quốc vào các tàu hoặc các giàn khoan của Mỹ đang hoạt động thăm dò hoặc khai thác dầu khí, có thể làm cho Hoa Kỳ tham gia ngay lập tức, đặc biệt khi mạng sống của người Mỹ bị đe dọa hoặc bị giết chết. Exxon Mobil có kế hoạch thăm dò ngoài khơi vùng biển Việt Nam, đây là một nguy cơ hiện hữu. Tuy nhiên, trong ngắn hạn, khả năng dự phòng thứ ba này có thể xảy ra là tương đối thấp, do quan hệ Việt – Trung gần đây đã tan băng. Tháng 10 năm 2011, Trung Quốc và Việt Nam đã ký một thỏa thuận, phác thảo các nguyên tắc giải quyết các vấn đề trên biển. Hiệu quả của bản thoả thuận này vẫn có thể đoán được, nhưng hiện tại, căng thẳng được xoa dịu.
Các chỉ dấu cảnh báo
Các tín hiệu cảnh báo chiến lược cho thấy nguy cơ của các cuộc xung đột đang dâng cao, bao gồm các quyết định chính trị và tuyên bố của các quan chức cấp cao, tin tức từ các phương tiện truyền thông chính thức và không chính thức, và các thay đổi hậu cần và sửa đổi thiết bị. Trong các tình huống dự phòng về các sự cố có khả năng xảy ra, đã được mô tả ở trên, các chỉ dấu cảnh báo chiến lược có thể gồm “khẩu chiến” lớn từ tất cả các nước hoặc một số nước tranh chấp, liên quan đến lợi ích chiến lược và lãnh thổ của họ. Chẳng hạn như, rõ ràng là Trung Quốc xem khu vực biển Đông là lợi ích cốt lõi, trong năm 2010, Bắc Kinh đã cho thấy như thế, nhưng sau đó lại rút khỏi sự khẳng định này.
Bắc Kinh cũng cảnh báo rằng họ không thể “ngồi yên” khi các nước đang từ từ gặm nhấm lãnh thổ Trung Quốc, một phát biểu mà trong quá khứ thường có nghĩa là Trung Quốc ra tín hiệu sẵn sàng sử dụng vũ lực. Các bài bình luận và xã luận trên các phương tiện truyền thông chính thức của Trung Quốc cũng mô tả kết cục và ra tối hậu thư, đây cũng có thể là một chỉ dấu cảnh báo. Ngôn ngữ cứng rắn cũng có thể được các viên chức cấp cao của Quân đội Giải phóng Trung Quốc (PLA) sử dụng trong các cuộc họp với những người đồng nhiệm Mỹ. Sự gia tăng những lời lẽ mang tính chủ nghĩa dân tộc trên các phương tiện truyền thông không chính thức và các blog Trung Quốc, ngay cả khi không đại diện cho chính sách chính thức của Trung Quốc, nhưng đưa ra tín hiệu gây áp lực lên các lãnh đạo Trung Quốc để bảo vệ lợi ích của Trung Quốc. Các chỉ dấu cảnh báo tương tự có thể tìm thấy ở Việt Nam và Philippines, có thể báo hiệu lập trường cứng rắn của các nước này.
Các chiến thuật cảnh báo đã báo hiệu nguy cơ cao về khả năng một cuộc xung đột có thể xảy ra ở một thời điểm và địa điểm cụ thể, bao gồm các thông báo thương mại và các sự chuẩn bị, các tuyên bố ngoại giao và/ hoặc quân sự, cảnh báo của một nước đòi chủ quyền khác, yêu cầu chấm dứt các hoạt động khiêu khích hoặc phải gánh chịu hậu quả, các cuộc tập trận quân sự được thiết kết để đe dọa một nước đòi chủ quyền khác, và việc di chuyển tàu bè đến các khu vực tranh chấp. Đối với một sự cố sắp xảy ra liên quan đến các hoạt động giám sát của Mỹ, các tuyên bố và các sự chuẩn bị bất thường của PLA có thể cho thấy một sự sẵn sàng lớn hơn trong việc sử dụng các phương tiện hiếu chiến hơn, để ngăn chặn các tàu và máy bay Mỹ.
Những ảnh hưởng đối với lợi ích của Hoa Kỳ
Lợi ích của Hoa Kỳ về chính trị, an ninh, kinh tế bị ảnh hưởng đáng kể nếu một trong những sự cố dự phòng nói trên xảy ra.
- Các quy định và luật lệ toàn cầu: Hoa Kỳ có lợi ích quan trọng trong việc giải quyết hòa bình ở biển Đông theo luật pháp quốc tế. Ngoại trừ Trung Quốc, tất cả các nước tranh chấp ở biển Đông đều cố gắng biện minh cho các tuyên bố chủ quyền của họ dựa trên đường biển của họ và quy định của UNCLOS. Tuy nhiên, Trung Quốc dựa trên sự kết hợp của các quyền lịch sử và các tuyên bố pháp lý, trong khi vẫn cố tình nhập nhằng về ý nghĩa của “đường chín đoạn đứt khúc” trên biển, được vẽ trên bản đồ Trung Quốc. Thất bại trong việc duy trì luật pháp quốc tế và các quy tắc có thể gây tổn hại cho lợi ích của Mỹ trong và ngoài khu vực. Bảo đảm tự do hàng hải là một lợi ích quan trọng của Hoa Kỳ và các nước khác trong khu vực. Mặc dù Trung Quốc tuyên bố rằng họ ủng hộ tự do đi lại, nhưng họ nhấn mạnh rằng quân đội nước ngoài phải xin phép trước để đi vào vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý của họ, làm cho người ta nghi ngờ về lập trường của Bắc Kinh. Trung Quốc phát triển khả năng nhằm chống hải quân Mỹ đi vào những vùng biển này trong một cuộc xung đột, cho thấy, bằng chứng về ý định của Trung Quốc có thể ngăn chặn tự do trên biển trong trường hợp có sự cố xảy ra.
- Liên minh an ninh và ổn định khu vực: Các nước đồng minh và bạn bè của Mỹ quanh khu vực biển Đông trông cậy vào Hoa Kỳ để duy trì tự do thương mại, an toàn và an ninh trên các tuyến thông thương trên biển (SLOCs), và hòa bình, ổn định trên toàn khu vực. Những nước có tranh chấp và không tranh chấp chủ quyền đối với các vùng đất, đảo, đá (land features) và vùng biển ở biển Đông xem sự hiện diện quân sự của Mỹ là cần thiết, để cho phép họ ra quyết định mà không bị đe dọa. Nếu các nước trong khu vực biển Đông mất niềm tin vào Hoa Kỳ, không xem Mỹ là một nước bảo đảm an ninh thiết yếu trong khu vực, họ có thể bắt tay vào việc gia tăng mua sắm vũ khí tốn kém và có khả năng gây bất ổn, để bù lại hoặc điều tiết với nhu cầu của một nước Trung Quốc mạnh bạo. Cả hai điều này không có lợi cho Mỹ. Thất bại trong việc trấn an các nước đồng minh về các cam kết của Mỹ trong khu vực, cũng có thể làm suy yếu khả năng bảo đảm an ninh của Hoa Kỳ ở khu vực rộng lớn hơn: châu Á-Thái Bình Dương, đặc biệt là với Nhật Bản và Hàn Quốc. Tuy nhiên, cùng lúc Hoa Kỳ phải tránh bị lôi kéo vào các vụ tranh chấp lãnh thổ – và có khả năng [bị lôi kéo] vào một cuộc xung đột – bởi các nước trong khu vực, những nước tìm kiếm sự ủng hộ của Mỹ để hợp pháp hóa các tranh chấp chủ quyền của họ.
- Lợi ích kinh tế: Mỗi năm, thương mại trị giá 5.300 tỉ đô la đi qua khu vực biển Đông, trong đó phần của Mỹ là 1.200 tỉ đô la. Nếu một cuộc khủng hoảng xảy ra, các tàu vận chuyển hàng hóa sẽ chuyển sang các tuyến đường khác, điều này sẽ gây tổn hại cho nền kinh tế của các nước trong khu vực, kéo theo sự gia tăng tỷ lệ bảo hiểm và các chuyến quá cảnh dài hơn. Xung đột với bất kỳ quy mô nào ở biển Đông cũng đều cản trở các nước tranh chấp được hưởng lợi từ sự giàu có sẵn có và tiềm năng từ biển Đông.
- Mối quan hệ hợp tác với Trung Quốc: Những rủi ro và các tác động của bất kỳ sự cố nào liên quan đến hai nước Mỹ-Trung đều lớn hơn nhiều so với các tình huống khác (ND: Nghĩa là giữa Trung Quốc với các nước khác). Hoa Kỳ có lợi ích trong việc giữ gìn sự ổn định trong mối quan hệ Mỹ-Trung, để có thể tiếp tục bảo đảm sự hợp tác của Bắc Kinh trong một danh sách mở rộng về các vấn đề khu vực và toàn cầu và [giúp] Trung Quốc hội nhập chặt chẽ hơn vào hệ thống quốc tế hiện hành.
Lựa chọn các biện pháp ngăn ngừa
Cần tiếp tục các nỗ lực để giải quyết các tranh chấp về chủ quyền lãnh thổ ở các vùng đất, đảo, đá (land features) trên biển Đông, quyền tài phán chính đáng trên các vùng biển và đáy biển, và tính hợp pháp trong việc tiến hành các hoạt động quân sự bên trong vùng đặc quyền kinh tế của một nước, nhưng khả năng để có bước đột phá trong bất kỳ lĩnh vực này là mong manh, trong tương lai gần. Trong khi đó, Hoa Kỳ nên tập trung vào việc hạ thấp nguy cơ của cuộc đụng độ vũ trang tiềm tàng, phát sinh từ sự tính toán sai lầm hay một sự leo thang trong tranh chấp ngoài ý muốn. Có vài lựa chọn để phòng ngừa, có sẵn cho các nhà hoạch định chính sách ở Mỹ và các nước khác, nhằm ngăn chặn một cuộc khủng hoảng và xung đột ở biển Đông. Những lựa chọn này không loại trừ lẫn nhau.
Các biện pháp hỗ trợ giúp giảm rủi ro giữa Mỹ và Trung Quốc
Các biện pháp an toàn hoạt động và mở rộng hợp tác hải quân giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc có thể giúp giảm nguy cơ về một vụ tai nạn giữa các tàu và máy bay. Việc tạo ra Hiệp định Tư vấn Hàng hải Quân sự (MMCA) năm 1988, dự định để thiết lập các “quy tắc lộ trình” trên biển tương tự như Hiệp định Ngăn chặn Đụng độ Trên Biển (INCSEA) giữa Mỹ và Liên Xô, nhưng đã không thành công. Cơ chế thông tin liên lạc có thể cung cấp một phương tiện để xoa dịu căng thẳng trong một cuộc khủng hoảng và ngăn chặn sự leo thang.
Các đường dây nóng để liên lạc, liên quan đến các vấn đề chính trị và quân sự đã được thiết lập, mặc dù các viên chức Mỹ không tin tưởng những người đồng nhiệm Trung Quốc sẽ sử dụng trong cuộc khủng hoảng. Thêm một đường dây nóng khác để xử lý các trường hợp khẩn cấp trên biển nên được thiết lập ở mức độ hoạt động, cùng với một thỏa thuận chính trị đã ký, cam kết cả hai nước phải trả lời điện thoại khi có một cuộc khủng hoảng xảy ra. Tập trận hải quân chung nhằm gia tăng khả năng của hai nước hợp tác chống cướp biển, hỗ trợ nhân đạo, và các hoạt động cứu trợ thiên tai, có thể gia tăng sự hợp tác và giúp ngăn chặn một cuộc xung đột Mỹ – Trung.
Củng cố khả năng của các nước trong khu vực
Có thể thực hiện các bước nhằm nâng cao hơn nữa khả năng của quân đội Philippines, để bảo vệ các tuyên bố chủ quyền lãnh thổ và lãnh hải của họ, nâng cao nhận thức lãnh thổ trong nước, điều này có thể ngăn cản hành động hiếu chiến của Trung Quốc. Tương tự, Hoa Kỳ có thể giúp gia tăng khả năng giám sát trên biển cho Việt Nam, cho phép lực lượng quân sự theo đuổi hiệu quả hơn chiến lược chống tiếp cận và chống xâm nhập (A2/ AD). Các biện pháp như thế có thể gặp rủi ro là khuyến khích Philippines và Việt Nam thách thức Trung Quốc nhiều hơn và có thể gia tăng sự mong đợi của các nước này về sự giúp đỡ của Hoa Kỳ trong một cuộc khủng hoảng.
Khuyến khích giải quyết tranh chấp chủ quyền
Hoa Kỳ có thể thúc đẩy việc đệ trình tranh chấp lãnh thổ ra Tòa án Công lý Quốc tế hoặc Tòa án Quốc tế về Luật biển để giải quyết, hoặc khuyến khích một tổ chức bên ngoài hay kêu gọi một bên trung gian để giải quyết tranh chấp. Tuy nhiên, triển vọng về sự thành công trong những trường hợp này là mỏng manh do Trung Quốc có khả năng chống lại các lựa chọn như vậy. Các sự lựa chọn khác để giải quyết tranh chấp chủ quyền sẽ khó khăn, nhưng không có nghĩa là không thể được sử dụng để đàm phán. Một trong những đề xuất như thế, đã được [các tác giả] Mark Valencia, Jon Van Dyke và Noel Ludwig đưa ra trong cuốn sách: Chia sẻ tài nguyên ở biển Đông, sẽ thiết lập “chủ quyền khu vực” đối với các đảo ở biển Đông trong sáu nước đòi chủ quyền, cho phép họ cùng quản lý tập thể các đảo, lãnh hải và không phận.
Một sự lựa chọn khác do Peter Dutton thuộc trường Cao đẳng Hải chiến đưa ra, sẽ tranh đua với việc giải quyết các tranh chấp về đảo Svalbard, một hòn đảo nằm giữa Na Uy và Greenland. Hiệp ước Spitsbergen, được ký vào năm 1920, trao phần lớn chủ quyền đảo Svarlbard cho Na Uy nhưng được giao các quyền liên quan đến tài nguyên cho tất cả các nước ký tên. Giải pháp này tránh được sự xung đột về tài nguyên và cho phép việc tiến tới nghiên cứu khoa học. Áp dụng mô hình này vào biển Đông có thể đưa đến việc trao chủ quyền cho Trung Quốc, trong khi cho phép các nước khác được hưởng lợi từ các nguồn tài nguyên. Trong tương lai gần, ít nhất một giải pháp như thế có thể không được các nước tranh chấp khác chấp nhận.
Thúc đẩy các biện pháp giảm rủi ro trong khu vực
Hiệp hội các nước Đông Nam Á (ASEAN) và Trung Quốc đồng ý các biện pháp đa phương nhằm giảm rủi ro và xây dựng lòng tin trong Tuyên bố Ứng xử của các bên trên Biển Đông (DOC) năm 2002, nhưng đã không tôn trọng các quy định trong tuyên bố (ví dụ, để giải quyết các tranh chấp lãnh thổ và quyền tài phán mà không đe dọa hoặc sử dụng vũ lực), cũng không thi hành các đề nghị của mình để thực hiện các hoạt động xây dựng lòng tin và hợp tác. Việc nối lại các cuộc đàm phán giữa Trung Quốc và ASEAN sau một thập kỷ gián đoạn, cho thấy có sự hứa hẹn khôi phục lại các hoạt động hợp tác theo DOC.
Về phương diện đa phương, các cơ chế hiện có và thủ tục đã tồn tại để thúc đẩy an toàn hoạt động giữa các lực lượng hải quân trong khu vực, một thỏa thuận mới là không cần thiết. Hoa Kỳ, Trung Quốc và tất cả các nước thành viên ASEAN, ngoại trừ Lào và Miến Điện là thành viên của Hội nghị Hải quân Tây Thái Bình Dương (WPNS). Được thành lập vào năm 1988, WPNS đưa các nhà lãnh đạo hải quân trong khu vực ngồi lại với nhau, hai năm một lần, để thảo luận về an ninh hàng hải. Năm 2000, WPNS đã cho ra đời quy tắc về các cuộc đụng độ không báo trước trên biển (CUES), trong đó bao gồm các biện pháp an toàn và các thủ tục, cách thức để tạo điều kiện thông tin liên lạc khi tàu và máy bay tiếp xúc. Hơn nữa, còn có các cơ chế khác như Quy tắc Phòng ngừa Đâm va trên biển (COLREGS) của Tổ chức Hàng hải Quốc tế và các quy tắc trên không của Tổ chức Hàng không Dân dụng Quốc tế. Ngoài ra, các lực lượng hải quân trong khu vực có thể hợp tác trong việc bảo vệ môi trường trên biển, các hoạt động nghiên cứu khoa học trên biển, các hoạt động tìm kiếm và cứu nạn và giảm nhẹ thiệt hại do thiên tai gây ra.
Việc tạo ra các cơ chế đối thoại mới cũng có thể đáng để xem xét. Diễn đàn Tuần duyên Biển Đông, theo mô hình Diễn đàn Tuần duyên Bắc Thái Bình Dương, hợp tác trên nhiều lĩnh vực an ninh hàng hải và các vấn đề pháp lý, có thể tăng cường hợp tác thông qua việc chia sẻ thông tin và kiến thức về cách thực hành tốt nhất. Việc tạo ra một trung tâm chia sẻ thông tin trên biển Đông cũng sẽ cung cấp một nền tảng để nâng cao nhận thức và giao tiếp giữa các bên liên quan. Trung tâm chia sẻ thông tin này cũng có thể phục vụ như một cơ chế trách nhiệm, nếu các nước được yêu cầu phải thu thập tài liệu của bất kỳ sự cố nào xảy ra và gửi đến trung tâm.
Ủng hộ khai thác chung/ Hợp tác kinh tế đa phương
Hợp tác [khai thác] tài nguyên là một lựa chọn khác để ngăn ngừa sự cố xảy ra, chưa được các nước tuyên bố chủ quyền trên biển Đông sử dụng đúng mức. Chẳng hạn như, hợp tác khai thác các nguồn tài nguyên dầu khí có thể làm giảm căng thẳng giữa Trung Quốc với Việt Nam, giữa Trung Quốc với Philippines, về các vấn đề liên quan đến an ninh năng lượng và tiếp cận nguồn tài nguyên dầu khí. [Hợp tác] khai thác như thế có thể làm mô hình cho một trong nhiều thoả thuận hợp tác phát triển hiện có ở biển Đông và biển Hoa Đông. Các bên cũng có thể hợp tác về việc tăng cường sử dụng các nguồn năng lượng thay thế để giảm sự phụ thuộc vào dầu khí.
Các mối quan tâm chung về việc trữ lượng cá ở biển Đông bị giảm sút, cho thấy lợi ích của việc hợp tác nhằm thúc đẩy bảo tồn và phát triển bền vững. Thiết lập một ủy ban nghề cá chung giữa các nước tranh chấp có thể chứng minh sự hữu ích. Hiệp định đánh cá giữa Trung Quốc và các nước láng giềng đã có, có thể mở rộng vào các khu vực tranh chấp để khuyến khích hợp tác nhiều hơn.
Các cam kết của Mỹ phải được truyền tải rõ ràng
Hoa Kỳ nên tránh vô tình khuyến khích các nước tranh chấp tham gia vào các hành vi đối đầu. Chẳng hạn như, hồi tháng 11 năm 2011, Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton đã nói tới biển Hoa Nam (tức biển Đông) là biển Tây Philippine, có thể gây hậu quả không lường, như khuyến khích Manila chống lại Trung Quốc thay vì tìm cách giải quyết các khác biệt một cách hòa bình.
Các lựa chọn giúp giảm bớt căng thẳng
Nếu các lựa chọn ngăn ngừa không thể ngăn chặn một cuộc khủng hoảng xảy ra, thì các nhà hoạch định chính sách cũng có một số lựa chọn để giảm bớt những ảnh hưởng tiêu cực tiềm tàng.
Xoa dịu một sự cố giữa Mỹ với Trung Quốc
Lịch sử về việc xử lý khủng hoảng trong quan hệ Mỹ – Trung cho thấy, các nhà lãnh đạo hai nước đã cố gắng hết sức để ngăn chặn một cuộc khủng hoảng từ leo thang sang xung đột quân sự. Tuy nhiên, trước khi cuộc khủng hoảng xảy ra, có thể được thực hiện các bước, nhằm hạn chế hậu quả tai hại của cuộc đối đầu. Các thỏa thuận chính trị có thể đạt được sẽ giúp gia tăng khả năng về các cơ chế thông tin liên lạc có sẵn, được sử dụng trong một cuộc khủng hoảng. Các bước cần được thực hiện để tăng cường hoạt động an toàn trên biển giữa các tàu Mỹ và tàu Trung Quốc. Các biện pháp xây dựng lòng tin cũng cần được thực hiện để xây dựng lòng tin và thúc đẩy hợp tác.
Giảm nhẹ một cuộc khủng hoảng khu vực với Trung Quốc
Việc điều các lực lượng hải quân và không quân đến tiếp cận ngay lập tức trong một cuộc đụng độ vũ trang để bảo vệ lợi ích của Mỹ và ngăn chặn sự leo thang hơn nữa, là một sự lựa chọn luôn được cân nhắc. Tuy nhiên, các hành động như thế phải được cân bằng với khả năng rằng nó sẽ tạo ra hiệu ứng ngược lại, khuyến khích một phản ứng mạnh mẽ hơn nữa từ Trung Quốc và gây ra sự leo thang về một cuộc đối đầu nhiều hơn nữa. Một lựa chọn ít rủi ro hơn sẽ là cảnh cáo hậu quả về sự trừng phạt phi quân sự – như các lệnh trừng phạt về ngoại giao và kinh tế – để buộc Trung Quốc phải quay rút lui và ngăn chặn hành động quân sự đi xa hơn. Nhưng, cũng vậy, các biện pháp này có thể kích động hành vi thù địch và làm cho cuộc khủng hoảng leo thang. Cũng không rõ là trong bất kỳ trường hợp nào, liệu các biện pháp như thế có được nhiều nước trong khu vực hỗ trợ hay không, do tầm quan trọng về kinh tế của Trung Quốc.
Có nhiều phản ứng ít khiêu khích có thể ngăn một cuộc khủng hoảng vừa chớm nở, trong khi tránh sự leo thang hơn nữa. Một lựa chọn cho Mỹ sẽ là, khuyến khích một cuộc đối thoại qua trung gian giữa các bên liên quan. Tuy nhiên, trong khi các nước Đông Nam Á có thể chào đón một người hòa giải trung lập, Trung Quốc có thể sẽ phản đối chuyện này. Vì vậy, một nỗ lực như thế có khả năng thất bại.
Các quan chức quân sự liên lạc trực tiếp có thể có hiệu quả trong việc giảm thang một cuộc khủng hoảng. Các nước có liên quan nên thiết lập các cơ chế thông tin liên lạc, bao gồm các điều khoản về các cuộc họp khẩn cấp theo lịch trình và các cuộc họp khẩn cấp chỉ thông báo trong một thời gian ngắn, và tham vấn chỉ thị trong thời gian khủng hoảng. Các cuộc họp khẩn cấp sẽ tập trung vào giải quyết các hành động khiêu khích cụ thể dẫn đến cuộc khủng hoảng. Các đường dây nóng hoạt động, bao gồm các đường dây điện thoại và tần số vô tuyến, với các thủ tục rõ ràng và các điểm tiếp xúc, cũng nên được thiết lập. Để có hiệu quả, các đường dây nóng cần được thiết lập và sử dụng trước khi một cuộc khủng hoảng xảy ra, mặc dù không có sự bảo đảm rằng các đường dây này sẽ được hai bên sử dụng nếu một cuộc khủng hoảng nổ ra. Trung Quốc và Việt Nam đã đồng ý thiết lập một đường dây nóng, đây có thể là mô hình cho các nước khác trong khu vực và Trung Quốc. Mục đích nhằm giải quyết các vấn đề cơ bản, nhưng để ngăn chặn các căng thẳng trong trường hợp xảy ra một cuộc giao tranh nhỏ và ngăn chặn sự leo thang.
Kiến nghị
Trong bối cảnh cân đối lại lực lượng và chú ý tới khu vực châu Á-Thái Bình Dương, Hoa Kỳ nên tiến hành các bước để ngăn một cuộc xung đột ở biển Đông và xoa dịu một cuộc khủng hoảng có khả năng diễn ra. Mặc dù khả năng một cuộc xung đột quân sự lớn xảy ra là rất thấp, nhưng một cuộc đụng độ tiềm năng ở biển Đông trong tương lai không xa thì rất cao, do hành động trong quá khứ của các nước trong khu vực và các rủi ro ngày càng gia tăng. Do đó, các nhà hoạch định chính sách của Mỹ và các nước trong khu vực nên tìm cách tạo ra các cơ chế để xây dựng lòng tin, ngăn ngừa xung đột và tránh sự leo thang.
Trước hết, Mỹ nên phê chuẩn Công ước LHQ về Luật Biển (UNCLOS), mặc dù [Hoa Kỳ] tự nguyện tuân theo các nguyên tắc của UNCLOS và chính phủ Obama đã cam kết phê chuẩn công ước, nhưng thực tế là Hoa Kỳ chưa phê chuẩn hiệp ước này, điều đó làm cho người ta tin rằng Hoa Kỳ chỉ tuân theo các công ước quốc tế khi nó gắn liền với lợi ích quốc gia của Mỹ. Phê chuẩn UNCLOS sẽ chấm dứt sự suy đoán này. Phê chuẩn UNCLOS cũng sẽ củng cố lập trường của Mỹ về việc ủng hộ hành vi dựa theo luật lệ, cho phép Hoa Kỳ tham gia hội đàm khi các nước ký kết UNCLOS, thảo luận về các vấn đề như quyền hành trong vùng đặc quyền kinh tế, và nói chung là thúc đẩy lợi ích kinh tế và chiến lược của Mỹ.
Thứ hai, các nước có lực lượng hải quân hoạt động ở biển Đông, gồm Hoa Kỳ, Trung Quốc, Việt Nam, và Philippines, nên tận dụng tốt hơn các biện pháp an toàn của các quy tắc và các quy trình về các cuộc đụng độ không báo trước trên biển (CUES) để giảm thiểu tình trạng không rõ ràng và cải thiện thông tin liên lạc trong trường hợp có một sự cố xảy ra trên biển. Theo các thỏa thuận hiện tại, tuân theo các quy trình của CUES là tự nguyện. Những nước tham gia nên cân nhắc việc bắt buộc tuân theo để bảo đảm các quy trình được chuẩn hóa. Các nước cũng nên tham gia vào các cuộc diễn tập trên biển, đa phương và song phương, để thực hành các quy trình này trong một môi trường có kiểm soát, trước khi một sự cố bất ngờ xảy ra.
Thứ ba, Hoa Kỳ cần làm rõ việc hỗ trợ các biện pháp giảm thiểu rủi ro và các biện pháp xây dựng lòng tin giữa các nước tranh chấp ở biển Đông. Hoa Kỳ cần tiếp tục lên tiếng ủng hộ việc thực hiện đầy đủ Tuyên bố Ứng xử (DOC) của Trung Quốc – ASEAN và các thỏa thuận tiếp theo về một quy tắc ứng xử ràng buộc. Bắc Kinh cần một môi trường an ninh khu vực thuận lợi và do đó, họ có động cơ quan trọng để thúc đẩy họ thực hiện một thỏa thuận tạm thời với các nước láng giềng, nhưng không có khả năng họ sẽ làm như thế mà không bị áp lực. Thỏa thuận về một quy tắc ứng xử ràng buộc, đòi hỏi sự đoàn kết giữa tất cả các nước thành viên khối ASEAN và sự ủng hộ mạnh mẽ từ Hoa Kỳ. Trong khi đó, hợp tác cũng cần được tiếp tục, thông qua các chuyến viếng thăm mở rộng, tập trận song phương và đa phương, và tăng cường hợp tác chống cướp biển. Ngoài ra, hợp tác về năng lượng và thủy sản cũng cần được tiếp tục phát huy.
Thứ tư, việc tạo ra các cơ chế đối thoại mới – chẳng hạn như Diễn đàn Tuần duyên Biển Đông, một trung tâm chia sẻ thông tin, và một ủy ban nghề cá chung – sẽ cung cấp cơ hội lớn hơn cho các nước bị ảnh hưởng để thông tin liên lạc trực tiếp và tạo cơ hội phối hợp lớn hơn.
Thứ năm, Hoa Kỳ cần xem xét các hoạt động giám sát và do thám trên không và trên biển, tiếp giáp với đường biên giới lãnh hải 12 hải lý của Trung Quốc và đánh giá tính khả thi trong việc giảm tần số hoặc tiến hành các hoạt động ở một khoảng cách xa hơn. Bất kỳ sự giảm bớt các hoạt động giám sát và do thám gần của Mỹ, đòi hỏi phải có sự đánh giá, liệu chỉ có hoạt động giám sát hay do thám đó mới cung cấp thông tin có giá trị hay còn có cách nào khác để thu thập thông tin tình báo, có thể cung cấp thông tin đầy đủ về sự phát triển quân sự của Trung Quốc. Hoa Kỳ không nên đơn phương thực hiện một bước như thế, mà nên tìm kiếm sự nhượng bộ từ Bắc Kinh để Trung Quốc không phải diễn giải hành động đó là bằng chứng Mỹ bị suy yếu.
Thứ sáu, Thỏa thuận Tư vấn Quân sự Hàng hải nên làm cho nó có hiệu lực hoặc hủy bỏ. Một nhu cầu bức thiết để Mỹ và Trung Quốc đồng ý về các quy tắc an toàn hoạt động nhằm giảm thiểu khả năng xảy ra một cuộc xung đột trong những năm tới. Một thỏa thuận về “sự cố trên biển” chính thức, cần được xem xét.
Thứ bảy, Washington cần phải làm rõ từng cuộc đối thoại riêng với Manila và Hà Nội về nghĩa vụ và các cam kết của Hoa Kỳ, cũng như các giới hạn về sự tham gia của Mỹ trong các tranh chấp trong tương lai. Làm rõ các điểm này là cần thiết, để tránh một kịch bản mà các nước trong khu vực được khuyến khích đối đầu mạnh mẽ hơn với Trung Quốc, cũng như để ngăn chặn sự rút lui trong các mối quan hệ của Mỹ với các nước trong khu vực, do nhận thức về các kỳ vọng của họ không được đáp ứng.
Tác giả: Bonnie S. Glaser là Chuyên gia nghiên cứu cao cấp, thuộc Viện Nghiên cứu Chiến lược Quốc tế (IISS).
Nguồn: Council On Foreign Relations
Bản tiếng Việt © Ba Sàm 2012
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét